Что такое лоббизм определение. Лоббизм - это что? По объектам воздействия

Лекция 8. Лоббизм как особая технология в функционировании властных отношений

1. Сущность лоббизма

Лоббизм — достаточно распространенное явление общественно-политической жизни различных стран, к тому же институциона-лизированное. Имея экономическую основу, он не ограничивается лишь сферой производства, а по степени влияния на принятие тех или иных политических решений приобретает немалое политическое значение , ибо за действиями лоббистов всегда находится какая-либо группа интересов. С такой трактовкой можно согласиться, но ее сле-дует уточнить. Требуются определенные оговорки.

1. Лоббизм — давление на государственные органы вообще, в том числе одной ветви власти на другую, вплоть до главы государства.
2. Парламентский лоббизм существует как правовой институт в США и некоторых других странах, связан с регистрацией лоббистов.
3. Давление со стороны корпоративных, частных и общественных организаций на государственные органы — это, возможно, наиболее емкое, сущностное определение интересующего нас явления .

В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепле-ния экономических интересов политическими актами, достижения соответствия экономических шагов и политических решений . Лоб-бизм практически дополняет институциональную систему демокра-тического представительства, позволяя группам интересов, которые не имеют другой возможности, участвовать в принятии государ-ственных решений или, что важно, в обход легитимных процедур ускорять его.

Однако нельзя забывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти .

Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жало-бами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось откры-тое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов . Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязываю-щий их регистрироваться и отчитываться о своей деятель-ности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, ино-странной политической партии, самостоятельного ино-странного субъекта, который занимался лоббистской дея-тельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвраще-нию нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместив-шие акцент с пропагандистской на политическую и эконо-мическую деятельность.

Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Кон-гресса», т.е. изначально лобби рассматривали как коррупци-онную составляющую . Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности тер-мина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50—60-е гг. XX столетия.

Под лоббизмом (англ. lobbyism , от lobby — кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Некоторыми отечественными исследователями (Толстых) лоб-бирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения .

Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского про-цесса взаимодействия государства и гражданского обще-ства в целях принятия определенных политических реше-ний . Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнитель-ную и судебную власть. По определению английского иссле-дователя С.Э. Файнера , под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государствен-ной власти в целях содействия собственным интересам .

Таким образом, лоббизм как процесс выступает в каче-стве специфической деятельности людей по оказанию дав-ления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений . Это — система и прак-тика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государствен-ных органов.

1. Лоббизм как стратегия групп интересов

Лоббизмом можно считать особый автономный механизм давле-ния, нацеленный на принятие государственного решения, и просто одну из форм давления . Другое дело, что проявления такой связи могут быть различными, определяться характером и уровнем разви-тия экономических и политических отношений. Так, в США лоббизм узаконен как специфический легитимный институт. Во Франции он реализуется на различных регулярно проводимых совещаниях пред-ставителей крупнейшего бизнеса с властными структурами. Иногда лоббирование интереса происходит в рамках различных элитарных клубов.

Группы интересов — это естественный элемент политических от-ношений, реализующийся в различных формах и методах деятельно-сти, в том числе и лоббистской . Этот подход получил отражение в двух концепциях — плюралистической и корпоративной .

Впервые механизмы политического влияния через деятельность «групп интересов» в рамках плюралистической теории представил А. Бентли: «Все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы предста-вителей для посредничества в общественном соглашении». Отсюда он делает вывод, что лоббирование функционально. Это и послужило позднее обоснованию лоббистской деятельности как важной компо-ненты политического процесса .

Развивая идеи А. Бентли, Д. Трумен уточнил главный субъект влияния, выделяя категориальные, социальные и группы интересов .

К первой он относит случайные группы : дети, мужчины, женщины, левши, блондины и т. п.

Вторую выделяет по совокупности социальных интересов : про-фсоюзные, конфессиональные.

Третья подразделяется автором на простые и политические .

Простые «группы интересов » — это в значительной степени ва-риант социальных групп, имеющих общие установки, выдвигающих определенные требования к другим социальным группам: рабочие работодателям, пациенты врачам и т. п.

И только тогда, когда простые группы интересов воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к власти, к прави-тельству , они становятся , по мнению исследователя, политическими группами интересов , именно они и являются лоббирующими струк-турами.

Целесообразно отметить, что если эти группы ставят своей зада-чей эффективное воздействие на власть, то они должны строить свою деятельность в соответствии с некоторыми правилами, порядками и практикой, существующей в обществе и государстве . Отсюда следует принцип легитимности, целесообразности «игры по правилам» .

Для обозначения каналов воздействия групп на властные струк-туры Д. Трумэн вводит специальный термин «точки доступа », позво-ляющий говорить о том, что не все и вся можно лоббировать, нужно изучать и знать эти наиболее важные и восприимчивые к влиянию «узлы», «нервные центры».

Следовательно, теория плюрализма отстаивает равенство воз-можностей представительства интересов . По закону все «группы влияния» имеют равные возможности, но при формальном равенстве у всех групп разные стартовые позиции. Решающее значение имеет близость к органам власти. Не случайно, что самые эффективные вложения — это вложения во власть.

Представители иной модели — теории корпоративизма (прежде всего, Ф. Шмиттер и Г. Лембрух) считают основными действующими лицами воздействия корпорации, образованные в условиях совре-менного общественного разделения труда.

В теории корпоративизма государство рассматривается как глав-ный инструмент выявления интересов. По мнению авторов этой кон-цепции, во многих сферах политики складывается узкая кооперация между политико-государственными институтами и соответствующи-ми группами (организациями) интересов .

Примерами подобного взаимодействия могут служить социаль-ное партнерство , трехсторонние соглашения между правительством, профсоюзами и предпринимателями .

Современную теорию корпоративизма зачастую называют нео-корпоративной, отражающей появление корпоративистских струк-тур, ранее не существующих или слабо изучаемых (остающихся под-час вне внимания исследователей) групп.

Говорить о том, в сторону какой концепции эволюционизирует Россия и как будут развиваться события, пока весьма затруднитель-но. Можно высказать лишь предположение, что сегодня более осно-вательно прослеживается корпоративная модель.

Сложившиеся в развитых странах принципы лоббирования во-преки обыденным представлениям — это не только закулисный под-куп (хотя и это имеет место), но и система аргументации, механизм подготовки, консультирования, содействия принятию соответствую-щих законов, политических решений , участия в других социально- конструктивных актах и др.

Лоббизм — многоступенчатое явление . Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многочисленный отряд экспертов, консультан-тов, исполнителей. Часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. п.

Некоторые механизмы лоббизма находятся п од контролем, но природа этого феномена исключает полную возможность такого кон-троля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лоббизм военно-промышленного комплекса, а в нашей стране в настоящее время — давление естественных монополий, прежде всего, компрадорской ориентации. Уместно отметить, что существование и функциониро-вание лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Лоббисты сами зарабатывают себе на жизнь.

1. Классификация форм лоббизма

Многообразие форм лоббизма ставит вопрос о его классифика-ции, но распределение этого явления по тем или иным системообра-зующим основаниям все же условно, поскольку реализация того или иного подхода в чистом виде весьма затруднена. В жизни все взаи-мосвязано, взаимозависимо и реальное влияние — это часто совокуп-ность различных форм и методов лоббистской деятельности.

Российские политологи дают свою классификацию субъектов лоб-бизма , представляющих :

-отраслевые (монополистические или олигархические отрасле-вые кланы);

-региональные (альянсы политических и экономических сил на определенной территории);

-по типу клиентелы — межличностные «связки» (некоторые ав-торы считают их региональными группами, образованными по принципу землячества).

Весьма интересной представляется классификация лоббистов по виду интереса, предлагаемая, например, С. Перегудовым и И. Семененко. Авторы выделяют четыре основных группы лоббистов :

-Политизированные . Добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу.

-Социальные . Отстаивают интересы социальных групп: профсо-юзы, женские, экологические, молодежные организации.

-Экономические . К ним относят корпорации и отраслевые ком-плексы (ВПК, АПК и т. п.), финансово-промышленные группы (ФПГ).

-Региональные . Эту группу составляют лоббисты столицы, С.-Петербурга, регионов, в которых базируются жизненно важ-ные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазо-вые и транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс), а также предста-вители некоторых республик и автономий, все более становя-щихся суверенными . К этой типологии следовало бы добавить еще и иностранный лоббизм, который вследствие привлечения зарубежных инвестиций в экономику России проявляет себя все более ощутимо.

Помимо этих групп лоббистских организаций, можно обозначить и такую специфическую форму, как политические партии, отстаи-вающие корпоративные интересы (Аграрная партия, Российская пар-тия автомобилистов и др.). Особенность их лоббистской деятельно-сти заключается в том, что :

во-первых , в отличие от иных структур, она носит не теневой, а в большей мере публичный характер;

во-вторых , помимо отстаивания корпоративных интересов они вынуждены руководствоваться соображениями не только экономи-ческой выгоды, но и политическим расчетом, действуя порой даже в ущерб сиюминутным экономическим корпоративным интересам.

Деятельность подобных объединений можно оценить следующим образом.

В нормально функционирующем обществе любое политическое движение или партия, претендующая на влияние и вес, не могут не иметь серьезной экономической программы. Такие партии, по сути, выражают наряду с общенациональными специфические артикули-руемые интересы тех социальных слоев общества, на которые они опираются, где ищут электоральную поддержку. Соперничество меж-ду такими партиями есть не что иное, как соперничество предпри-нимателей.

Думается, здесь нет преувеличения или заблуждения, так как свободное предпринимательство в рыночных условиях развития об-щества так или иначе становится образом жизни. Отсюда и реально претендовать на лидерство в обществе сегодня может только та пар-тия или политическое движение, которые представляют наиболее крупные корпоративные интересы, не противоречащие общенацио-нальным или идентифицируемые как общезначимые. Если в партии будет просматриваться только корпоративный интерес и не более того, ее возможности будут крайне ограничены. Не случайно круп-ные предприниматели оказывают свое политическое влияние через поддержку различных политических организаций. Партии-лидеру нужны экономические программы, привлекательные для самых ши-роких слоев населения.

Специфической разновидностью лоббистов являются так назы-ваемые «агенты влияния» , т. е. должностные лица в системе органов государственной власти, действующие в интересах различных кор-пораций . В отличие от других категорий лоббистов они воздейству-ют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти. Их потенциал оценивает-ся не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность «давить» на власть с использованием админи-стративных ресурсов. Субъект лоббистской деятельности не может не отдавать себе отчет, если не в конечной цели своей деятельности, то, по крайней мере, в ее характере.

Целесообразно рассматривать лоббизм во взаимосвязи с суще-ствующими электоральными и функциональными системами пред-ставительства интересов . Можно считать, что такие системы выпол-няют в целом достаточно широко трактуемую единую функцию — представление интересов. Компоненты лоббизма можно найти в каждой из них.

Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную часть демократического представительства интересов, выполняя ряд функций , характерных для институтов политической системы :

-агрегирование интересов по тем или иным направлениям;

-артикуляцию требований соответствующих групп;

-связующее звено между народом и органами власти, полити-ческими деятелями, своего рода «приводной ремень» между нуждами индивида и правительственными учреждениями. Де-ятельность этих групп помогает власти учитывать плюрализм интересов, обусловленный социальной диверсификацией;

-активизируют участие граждан в политической жизни посред-ством появления уверенности, что возможно оказание влияния на выработку и принятие нужных группам решений;

-дополняют официальное представительство граждан в орга-нах власти. Люди, не имеющие возможности непосредственно влиять на властные структуры, могут тем не менее участвовать в законодательном процессе посредством активного функцио-нирования соответствующей «группы давления»;

-служат важным средством преодоления, профилактики кон-фликтов. Активная деятельность, соревнование и компромис-сы между группами интересов, лоббирующими позиции опре-деленных сегментов общества — характерная черта плюрали-стической демократии. Учет правительством интересов наибо-лее представительных и влиятельных социальных групп ведет к высокому уровню взаимопонимания в политике и обществе, снижает социальную напряженность, позволяет решать на-зревшие проблемы не в конфронтационной, а в согласительной манере.

Разумеется, этот перечень функций можно либо увеличить, либо сократить путем декомпозиции, выделяя подфункции. Но дело не в объеме перечисления, а в фиксации той роли, которая осуществля-ется группами интересов и их лоббистской деятельностью путем вы-полнения соответствующих функций.

Лоббистские группы, «группы интересов» обычно используют различные формы и методы воздействия для обеспечения своего влияния :

-подготовку, инициирование, возбуждение судебных дел;

-открытое давление, которое может принимать формы инфор-мирования, консультации или угрозы;

-скрытое давление, проявляющееся в форме личных контактов, доверительных отношений, «подарков» и т. п.;

-забастовку, ту или иную форму гражданского неповиновения, голодовку;

-воздействие на общественное мнение. При демократическом режиме оно близко к косвенному воздействию на органы госу-дарственной власти, иногда принимающему формы «мягкого» убеждения или «агрессивной» критики;

-информирование населения как один из методов воздействия на общественное мнение. Соответствующий подбор информа-ции, способы ее подачи могут содействовать выработке у лю-дей такого отношения к конкретному вопросу, в каком нужда-ется заинтересованная «группа интересов»;

-систему средств и факторов для оказания необходимого влия-ния на политиков, принимающих решения на уровне региона или федерального правительства, с целью обеспечения интере-сов соответствующих групп.

Лоббистские группировки или «группы интересов» составляют неотъемлемый элемент свободной демократии . Партии, прошедшие в парламент, артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных группах общества. Лоббистские группи-ровки восполняют этот пробел. Они отстаивают различные, прежде всего, корпоративные интересы, представляя в законодательном ор-гане те или иные силы.

Основная цель политической партии — одержать победу на вы-борах, прийти к власти ; у «группы интересов» такая цель может быть косвенной. Для них главная цель — решение больших экономических и социальных задач, для того чтобы упрочить свое положение .

В избирательных бюллетенях у партийных кандидатов указыва-ется название партии, а «группы давления» обычно не дают своего наименования, хотя и могут поддерживать тех или иных кандидатов.

Лоббистские объединения более «конкретны», чем партии, вы-ражают более узкую «группу интересов». Наиболее влиятельные из них обычно официально регистрируются и получают соответствую-щие юридические права. В то же время многие из них могут не иметь официального статуса.

Лоббистские группировки не подотчетны никому кроме своих членов (да и то не всегда). В силу этого, они не несут такой ответ-ственности перед народом , как избранные должностные лица, кото-рые обязаны отчитываться за свои действия, хотя бы во время вы-боров.

Наконец, ряд исследователей обращают внимание на то, что кон-куренция и компромиссы среди различных «групп интересов» не всегда трансформируются в последовательную правительственную политику. В ряде случаев их деятельность приводит к неэффектив-ности и бездействию правительства.

В различных странах субъекты лоббизма обладают различным по-литическим весом и по-разному понимают важность выполняемых функций . Однако набор функций, форм, методов работы для него-сударственных лоббирующих структур (в том числе и индивидов) во всех демократических государствах примерно одинаков.

Выступая рупором групповых частных интересов, лоббизм дей-ствует не только на вертикальном, но и на горизонтальном уровнях. Лоббисты налаживают контакты между собой и организуют индиви-дов, координируют их интересы, энергию внутри групп. Лоббирую-щее влияние «группы интересов» зависит от ряда факторов :

- степени приверженности ее членов поставленным целям,

- возможности привлечения финансовых средств,

- географического по-ложения и др.

Таким образом, категории «группы интересов», «группы давле-ния», «группы влияния» и «лобби» представляют взаимосвязанный понятийный ряд, оттеняя различные аспекты единого родового яв-ления представительства и организации различных групп людей по экономическим, особенно корпоративным интересам. Общественно-политические организации также могут реально выполнять лоббист-ские функции , не будучи профессиональными лоббистами.

1. Технологии лоббизма

Лоббизм — это любые формы представительства интересов во властных структурах, прежде всего корпоративного предпринима-тельства, и влияние на принятие решения, не предполагающее уста-новления постоянных и обязывающих отношений.

Основными объектами лоббистской деятельности являются органы законодательной и исполнительной государственной власти . Как правило, степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики.

Предметом лоббизма является то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания:

- ресурс (предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс и др.);

- проблема (предпринимаются действия по разрешению проблем-ной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и др.);

- позиция (предпринимаются действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию игрока на опреде-ленном сегменте рынка).

В перечень этих трех предметов попадают все лоббируемые ин-тересы субъектов . К ним можно отнести: принятие льготного нало-гообложения для специфических отраслей, внесение изменений в бюджет с целью привилегированного финансирования собственных программ, льготные условия акционирования и приватизации, введе-ние протекционистского таможенного обложения, кооптацию в пра-вительство и парламент своих представителей, работа со средствами массовой информации и др. Любой предмет, находящийся в сфере интересов субъектов лоббизма, может быть пролоббирован.

Лоббистскими механизмами коммуникаций взаимодействия и воздействия могут быть :

1. финансируемые (явно и/или неявно) партии, политобъединения, фракции и группы, федеральных и региональных органов власти;
2. финансируемые СМИ;
3. финансируемые «мозговые» организации (исследовательские, аналитические, РИ), осуществляющие не только явную и/или неявную обработку общественного мнения, но и формирую-щие мнения отдельных чиновников вплоть до администраций различных уровней.

В условиях демократического общества расширяются политико-правовое пространство и возможности существования открытого лоббизма. Вопреки обыденным представлениям сегодня это не толь-ко закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы под-готовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах.

Политические технологии , в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической си-стемы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере . Они включают тактику, то есть приемы достижения локального не-медленного кратковременного результата, и стратегию — получение глубинного, длительного эффекта . Лоббизм часто в своей основе имеет экономическую компоненту , но не ограничивается только ею. Он приобретает в настоящее время политическую сущность, оказы-вая влияние на принятие политических решений .

Хотя ряд механизмов лоббизма находятся под контролем обще-ства, но сама природа этого феномена исключает полную возмож-ность такого контроля . О числе лоббистов в России судить трудно, но эта проблема открыто обсуждается в печати, публикуются рейтинги наиболее влиятельных лоббистов, в число которых входят предста-вители самых разных уровней власти.

Существуя в форме всевозможных комитетов, комиссий, сове-тов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах, лоббистские силы пытаются провести в нормативных актах и решениях частные интересы профессиональных, корпоративных, общественно-политических групп и организаций. Зачастую эти ин-тересы не противоречат общественным, но случается между ними и диссонанс.

Таким образом, осуществление адресного влияния на властные структуры способствует более полному артикулированию различных интересов , а это значит, что политические решения, принимаемые под влияние лоббизма, наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества .

При рассмотрении технологии деятельности лоббистских ор-ганизаций необходимо учесть, что это частный и в организационном плане независимый институт, не существующий отдельно от парла-мента, правительства, других структур власти. Существование этих организаций, как правило, не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Обычно лоббистские организации находятся на полном фи-нансовом самообеспечении.

Спектр технологий, форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом, достаточно широк :

от сбора информации и ее продвижения по нужным ступень-кам, разъяснительной работы, пропаганды и агитации инициативной подготовки проектов нужных документов

до соответствующей обра-ботки лиц, от которых зависит принятие решений .

Причем исполь-зуются различные средства — финансовые, идеологические, органи-зационные, политические — и методы — как индивидуальные, так и коллективные.

Специфичность и корпоративность предпринимательских ин-тересов побуждает искать доступ к государственным чиновникам, формирующим решения. В свою очередь, доступ ассоциируется с укреплением корпоративных связей деловых кругов, что находит выражение в поиске адекватного лоббистским устремлениям орга-низационного механизма и структурирования. Этим объясняется об-ращение к интеллектуальным ресурсам и их активное использование в аналитико-прогностической деятельности. Аналитические центры стали важным элементом современного лоббизма . Их число растет, что свидетельствует о востребованности корпорациями данной ин-фраструктуры. В советское время аналитические структуры партии, КГБ и части государственных учреждений по уровню профессио-нализма, критериям комплексности и прикладного характера были весьма внушительными. Но они были включены в идеологический монолит власти, отсюда их ангажированность, зашоренность, ориен-тация на партийные установки.

Уже в первые годы демократизации заметной стала роль новых аналитических структур . Политическая элита (как на федеральном, так и региональном уровнях) нуждалась в квалифицированной ин-формационной и аналитической поддержке. Произошел скачок предложений, рекомендаций со стороны экспертов. Оперативность в работе, структурирование информационных потоков, привлечение широкого круга ученых, мобильность — таков опыт работы современ-ных экспертов . Аналитики стимулировали выход исследовательских групп, центров на орбиту активной политики, которые постепенно превратились в привычный и необходимый элемент политического пространства, включая лоббистскую практику.

Со стороны власти начал усиливаться спрос на независимых экс-пертов , что обусловило появление при правительственном Комите-те по экономической реформе, партийных структурах, парламенте экспертных групп. В некоторых случаях государство даже иниции-ровало создание новых центров, как это произошло с Российско- американским университетом, созданным в 1990 г. в качестве «штаба реформ». Практика лоббирования в немалой степени способствовала становлению рынка политических идей и технологий, их конкурен-ции . Здесь также наблюдаются колебания конъюнктуры, действует свой баланс спроса и предложения, бушует инфляция, происходят банкротства, «крутятся» немалые капиталы. Тем не менее исполь-зование политических технологий позволяет политическим группи-ровкам, корпорациям российского бизнеса продвигаться на полити-ческом поприще, получать выход к политическим функциям.

Политические технологии в сфере лоббистской деятельности направлены на формирование общественного мнения, манипулиро-вание им с целью принятия необходимых законов и т. д. Функцио-нирование этого явления связано с формированием всевозможных фондов, ассоциаций и объединений. Цель одна — мобилизация сил на достижение поставленных целей . Возникла реагирующая функция лоббизма в ответ на импульсы (требования и т. д.) групп интересов.

Сказанное можно отнести к первому уровню возможностей лоб-бизма , иначе говоря, к действиям лоббистских организаций, направ-ленным на формирование своей общественной среды.

У лоббизма, как и у политической системы, существует и вто-рой уровень функций — политическая коммуникация, артикуляция и агрегирование интересов , которые стали заметны и в российском лоббизме. Выполняя их, лоббистские структуры в определенный мо-мент подключаются к процессу принятия решений, что и составляет основной этап деятельности лоббиста, где также применяются свои подходы, методы, формы, приемы :

- доступ в центральные эшелоны власти через контакты с выс-шими государственными чиновниками и министрами; кон-сультации по вопросам, затрагивающим интересы корпорации предпринимателей;

- выработка политических предложений, рекомендаций в рам-ках структур, в которых организации предпринимателей и про-мышленников официально участвуют в процессе разработки решений наряду с государственными чиновниками;

- участие в проведении в жизнь намеченного политического курса при непосредственном участии представителей органи-зованных предпринимательских интересов;

- стремление получить от правительства нужные полномочия и взять на себя ответственность за принятие и реализацию ре-шений.

Технология формирования решения включает в себя такие фазы, как изучение проблемы, анализ исходной информации, оценка аль-тернатив и выбор оптимального варианта и др. Лоббистская структу-ра повторяет эту же технологию, но с другой точки зрения и с другой целью . В отличие от западных классических аналогов российский лоббизм сосредоточен преимущественно на правительственных структурах и других органах исполнительной власти и в меньшей степени влияет на парламент . Такое положение предопределено мно-гими обстоятельствами, и прежде всего тем, что практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контроли-руется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно весомее и важнее, нежели закона.

В лоббировании исполнительных органов власти используются также такие элементы технологии , как :

- воздействие на процесс кадро-вых назначений, перемещений ;

- политическая поддержка ведомств;

Д авление через совещательные комитеты;

- выступления на слушани-ях в регулирующих агентствах и др.

Таким образом, бизнес быстрее других социальных и профессио-нальных групп организуется в различные объединения, пытаясь орга-низованно лоббировать свои интересы. Объединению бизнеса мешает его неоднородность. Деловые круги в любой стране принципиально по-разному связаны с государством, правительством в зависимости от того, являются ли они собственно частными предпринимателями или же работают на государство. В России, где прежде не было част-ной собственности, процесс появления частных предпринимателей или выделения таковых из числа представителей государственного бизнеса происходит медленно.

Лоббизм, непременный спутник бизнеса , сам по себе явление не-предосудительное, и проблема состоит не в том, что он существует. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Проблема в том, что он подобен айсбергу, у которого кроме надводной части есть еще и подводная. Цивилизованное общество, стремясь свести подводную часть к минимуму, ставит деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и обществен-ности . Легализуя лоббизм, государство сводит на нет оборотную сто-рону лоббизма — коррупцию .

Предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контро-лировать этот процесс — значит способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев.

Таким образом, технологии лоббистской деятельности вклю-чают:

Прямое и косвенное лоббирование

Прямой лоббизм — это классический в общепринятом смысле сло-ва лоббизм, который осуществляется при непосредственном контак-те лоббиста с субъектом, обладающим полномочиями принятия не-обходимого субъекту лоббирования решения.

Косвенный (непрямой) — это лоббизм, в котором прямые контак-ты отсутствуют или же они имеются, но с лицами, не обладающими полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования ре-шения, но имеющими возможность оказывать эффективное влияние на процесс принятия данного решения.

(Наиболее эффективным механизмом косвенного (непрямого) лоббизма является апелляция к широкой общественности. Эта рабо-та может осуществляться как внутри государственных учреждений, в виде проведения парламентских слушаний и круглых столов, так и вне их путем публикации опросов общественного мнения, широких кампаний в СМИ и т. д.)

Публичное и непубличное лоббирование

Механизмами публичного лоббирования являются: забастовки, демонстрации, бойкоты, политические заявления, мобилизация об-щественного мнения через СМИ и т. д.

Механизмами непубличного лоббирования являются: личная поддержка и личное убеждение, спонсорство, финансирование про-ектов, предоставление эксклюзивной информации, а также угрозы и принуждение.

Индивидуальное, групповое, коалиционное лоббирование

При индивидуальном лоббировании субъект лоббистской деятель-ности самостоятельно, в одиночку отстаивает групповые интересы.

При групповом лоббировании заинтересованные стороны догова-риваются между собой, например, о совместной поддержке в прове-дении законопроекта через тот комитет, который подготовит наибо-лее благоприятное решение и т. д.

Коалиционная деятельность группы субъектов с единой целью и единой задачей. В этом случае возникает новый субъект лоббистской деятельности - коллективный лоббист.

Наиболее эффективно коалиционное лоббирование в случае объ-единения влиятельных структур, которые и самостоятельно пред-ставляют серьезное лобби. Главное в коалиционном лоббировании — умение достигнуть договоренности.

В российской практике коалиционное лоббирование традиционно имеет место, когда в Государственной Думе обсуждаются вопросы агропромышленного комплекса, дорожно-строительного сектора, военно-промышленного комплекса и т. д.

Плюралистическое и корпоративное лоббирование

Плюралистический механизм лоббистской деятельности присут-ствует в том случае, когда по одной и той же проблеме сталкиваются интересы нескольких групп.

Корпоративное лоббирование осуществляется монополистами определенной сферы реальной экономики или общественной жизне-деятельности. Корпоративное лоббирование как механизм группово-го давления на российское государство осуществляется по несколь-ким направлениям: договор с наиболее могущественной властной группой о взаимной поддержке; давление снизу, когда субъекты инте-реса отстаивают свои интересы.

Планируемое и стихийное лоббирование

Планируемый лоббизм характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, союзников, перечень вопросов коор-динации с различными субъектами лоббистской деятельности и др.

Стихийный лоббизм — это незапланированные действия, которы-ми можно воспользоваться для продвижения групповых интересов.

Как показывает практика, в чистом виде спонтанный лоббизм не существует. Даже так называемые «стихийные» митинги, или пике-тирования, всегда имеют своего заказчика и носят организованный характер.

Цель любой лоббистской кампании заключается в том, что лоб-бист должен воздействовать на субъект, принимающий решения, ис-пользуя различные каналы коммуникации.

Выводы:

1. Лоббизм , имея экономическую основу , достаточно распространен как общественно-политическое явление в различных странах мира, имеет немалое политическое значение . Это институциональный, нормативный, коммуникационный, социокультурный элемент, важная составляющая политического процесса, при оценке кото-рого необходим комплексный подход . Существуя в большинстве стран, во многих он юридически не признан, а в ряде — запрещен. Это своего рода архетип технологии давления, политологическая интерпретация которого весьма плюралистична.
2. Разнообразие толкования понятия «лоббизм » зависит от акцента («интересы» или «воздействие»), субъекта давления, его направлен-ности . В общепринятом смысле под ним обычно понимается сово-купность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами в целях принятия нужного решения . Это всегда система и практи-ка реализации интересов различных групп путем организованного воздействия на государственные органы, причем такое представи-тельство интересов принимает форму цивилизованного лоббизма. В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепления экономических интересов политическими актами , достижения со-ответствия экономических шагов и политических решений.
3. Задача цивилизованного лоббизма — постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интере-сов гражданского общества . Тем самым обеспечивается гибкое вза-имодействие, взаимоприспособление властей и общества, когда в выигрыше оказываются обе стороны. Однако при этом нельзя за-бывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация груп-повых интересов через влияние на принятие решений органами власти. Практика лоббистской деятельности способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых ин-тересов, становлению экономического и политического рынков.
   1. Модели и типология лоббизма

Каждая страна имеет свою модель лоббизма и технологии его регулирования. Рассмотрим зарубежный опыт.

В некоторых странах были приняты специальные законы о лоббистской деятельности (например, в США и Канаде ). В других странах при отсутствии специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет других нормативных актов и организационных мер (например, в Великобритании, Германии, Франции ).

И в том, и в другом случае правовые акты направлены на легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Они предусматривают открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга . Рассмотрим зарубежные технологии регулирования лоббистской деятельности в США, Канаде, Великобритании, Германии и Франции — странах, имеющих наибольший опыт решения этой проблемы.

Американская модель лоббизма и его регулирования.

Раньше других стран пытались ввести политический лоббизм в правовое поле в США. В 1946 г. там был принят специальный закон о регулировании лоббизма , в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов . В законе было определено, кто является лоббистом (§ 266). Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

В законе (§ 267) подробно зафиксирована процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты. Были также обозначены правовые ограничения лоббизма (§ 269). В частности, запрещены взятки и откровенный подкуп членов Палаты представителей и Сената.

В 1971 г. в США вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях , гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий в целях ограничения влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. В 1974 г. была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов . В 1979 г . была создана Американская лига лоббистов , которая издает ежемесячный бюллетень, разъясняет особую роль профессии лоббиста в объективном принятии государственных решений. В 1995 г. Президент США Билл Клинтон подписал более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности , действие которого распространялось на лоббирование не только в отношении законодательных, но и исполнительных органов власти, а также в пять раз были увеличены штрафы за нарушение закона. Облегчено положение представляющих коммерческие интересы иностранных лоббистов, которые теперь регистрируются наравне с их американскими коллегами. Исключение сохранилось только для работников посольств и межгосударственных организаций. Облегчение регистрации иностранных лоббистов было ответом на усиление влияния иностранного лобби в США. При этом только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п.

Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обязаны посылать детальный отчет о своей деятельности . В соответствии с Законом 1995 г. лоббистом считается человек, который:

- тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность,

- имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти,

- получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долл. в течение 6 месяцев.

Действие закона было распространено на лоббирование не только в отношении Конгресса, но и исполнительных органов власти.

Ежегодно в США выходит справочник «Вашингтонские представители», в котором содержатся данные о годовой деятельности лоббистов со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В одном таком ежегодном справочнике было официально зарегистрировано 15 тыс. лоббистов .

Ограничения на лоббистскую деятельность в США накладываются не только законами, но и этическими директивами и правшами поведения для депутатов и служащих Конгресс а, а также этическими директивами и профессиональными нормами для лоббистов, установленными добровольными организациями профессиональных лоббистов. 21 января 2009 г. президент США Барак Обама ужесточил правила для лоббистов, запретив администрации Белого дома принимать от них подарки .

Канадская модель лоббизма и технологии его регулирования.

Закон о регулировании лоббистской деятельности в Канаде был принят в 1988 г. Канадцы, в отличие от американцев, пошли от противного, определив в законе, что не является лоббизмом и на кого этот закон не распространяется .

Канадцы предложили свою классификацию лоббистов, к которым в законе отнесены: лоббисты-консультанты; корпоративные лоббисты; лоббисты от организации .

Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица:

1) обращаются к госслужащему с целью : разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства;

2) организуют встречу госслужащего и третьего лица.

Корпоративные лоббисты — это лица, нанятые какой- либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов. Занятие лоббистской деятельностью в Канаде накладывает на ее участников обязательства предоставлять подробную информацию о себе и своем работодателе.

Лоббисты от организации — это лица, которые являются сотрудниками организации и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов.

Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является Центральное бюро регистрации Канады , которое каждый год публикует финальный отчет об их деятельности. За соблюдением требований закона следит специально назначаемый советник по этике , который также руководит работой по составлению «Кодекса поведения лоббиста». При нарушении лоббистом статей закона или кодекса советник по этике организует расследование инцидента и по его завершению направляет отчет, включающий сведения обо всех полученных лоббистом суммах и совершенных им расходах, в Центральное бюро регистрации Канады, а также в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение.

Канадская система регулирования лоббистской деятельности считается более либеральной, чем американская :

- в ней отсутствуют ограничения на занятия лоббизмом уволившихся министров или иных госслужащих, занимающих высокие должности;

- непрозрачна система распределения государственных заказов;

- отсутствует кодекс поведения для членов парламента, обязывающий их раскрывать свои интересы и накладывающий ограничения на получение подарков и т.п.

В отличие от США и Канады в других государствах при отсутствии специальных законов о лоббизме лоббистская деятельность регулируется другими законами и иными нормативными актами (например, в Великобритании, Германии). Рассмотрим их модели лоббизма и технологии его регулирования.

Опыт регулирования лоббизма в Великобритании.

Великобритания является страной с одним из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма . Английский исследователь С. Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.

В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Однако лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основным документом в этом плане считается Кодекс гражданской службы ). Нормативные акты , как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления .

Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы , созданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых . Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организационных сложностей будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке каналов вертикальной коммуникации в обществе.

По мнению сотрудников Комитета, лоббисты могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением . Этому в Великобритании могут способствовать такие профессиональные организации, как Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантов PR , Институт PR . Наблюдается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому же они ведут собственные списки лоббистов.

В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка оценивается более чем в 500 млн. ф. стерлингов . Услугами известных лоббистских компаний Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, крупных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.

Оценивая технологии регулирования лоббизма в парламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин и в Палате лордов ведется реестр финансовых интересов членов парламента, включающий подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации , который также консультирует членов парламента по вопросам этики поведения (на основе Этического кодекса членов парламента и результатов расследований о его нарушении).

Существует список требований, предъявляемых к членам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами. Помимо требований, предъявляемых к членам парламента, выделяется ряд общих требований к иным государственным служащим для правового регулирования лоббистской деятельности. Например, в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами », где были детально прописаны правила поведения госчиновников при общении с лоббистами .

Кроме реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов , в котором журналист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ в парламент .

Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов.

Важным препятствием для развития нелегального лоббизма является транспарентность (открытость) работы государственных органов . Работа обеих палат парламента Великобритании , за редким исключением, проходит открыто . Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат.

Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив Палаты лордов, в котором можно получить архивные документы Палаты лордов, начиная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г.

Опыт Германии в регулировании лоббистской деятельности.

В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность . К таким документам в первую очередь можно отнести: «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Единое положение о федеральных министерствах», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге ».

Согласно «Регламенту деятельности Бундестага», в деятельности германского парламента разрешено участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций .

«Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г . Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента . Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует .

Согласно «Единому положению о федеральных министерствах», участие экспертов из заинтересованных структур разрешено при разработке законопроектов в федеральных министерствах . Таким образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти .

«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 г . Оно направлено на ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти . Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» — только на юридических лиц . В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.

При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения :

- название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист;

- состав правления;

- область интересов организации;

- количество ее членов;

- имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов организации или группы интересов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В соответствии с данным положением в палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня . Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, откровенно формулировать свои мнения и требования на открытых слушаниях и т.п.

К недостаткам германской практики регулирования лоббизма можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах .

Французская модель регулирования лоббизма.

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. С начала 1980-х гг. у законодателей появился интерес к легитимному лоббированию интересов.

В январе 1991 г. во Франции была создана ассоциация советов по лоббизму , призванная ввести в правовое поле отношения государства и представителей заинтересованных групп .

Определенную роль в регулировании лоббистской деятельности играет и Социально-экономический совет , созданный на основе Конституции Франции 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству Франции заключения по всем законопроектам экономического и социального характера . Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента» . Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии.

Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с обеспечением при формировании Социально-экономического совета, равномерного представительства в нем различных профессиональных групп . Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать посредниками при продвижении различных внешних и внутренних интересов в органах государственной власти.

Французские консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти оказывают целый набор конкретных услуг . Среди них можно выделить следующие услуги:

- продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти,

- теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения конкретных решений,

- внесение нужных изменений в законодательство и т.п.

Предоставляется также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции : консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.

Оценивая зарубежные технологии регулирования политического лоббизма, можно отметить, что многие страны уже прошли длинный путь осмысления этой проблемы, выработки и внедрения механизмов регулирования лоббистской деятельности. Положительным итогом этого пути было то, что лоббизм в своей большей части был выведен из тени, что сократило возможности для коррупции в органах государственной власти . Конечно, проблема кулуарного влияния на политический процесс не была решена окончательно. Но, по крайней мере, она стала значительно подконтрольней обществу.

Литература

GR -связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством: Учебное пособие / под ред. Л.В. Сморгунова и Л.Н. Тимофеевой. М.: РОССПЭН, 2012. С.272-287.

Cm .: BentleyA. The Process of Government..: A Study of Social Pressures. Cambridge (Mass.), 1967. P. 269.

Cm .: Schmitter Ph. C. Still the Century of Corporatism // The Review of Politics. 1974. № 36; Schmitter Ph. C., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London; Beverly Hills: Sage Publications, 1979; Lehmbruch G., Schmitter Ph. C. Patterns ofcorporatist policy-making London; Beverly Hills: Sage Publications, 1982.

См.: Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе Рос-сии // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 28- 42.

См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Технология политическая. М., 1995; Социальные технологии. М., Белго-род, 1995; и др.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• определение сущности лоббизма;
• историю его зарождения и развития;
• современные формы лоббизма и сферы его распространения;

уметь

• различать модели лоббизма в зарубежных странах и в России;
• отличать лоббизм от коррупции;
• проводить исследования политического лоббизма;

владеть

• навыками анализа форм и методов продвижения политических интересов;
• методами социологического исследования групп интересов;
• социологическими методами изучения лоббизма (групп давления).

Наряду с традиционными партиями, политическими и социальными организациями и движениями в современном политическом процессе в той или иной мере присутствуют такие участники, как группы интересов, группы давления и лобби. Они имеют общие и отличительные черты, поэтому для понимания сущности политического лоббизма необходимо рассматривать их во взаимосвязи друг с другом.

Общим для групп интересов, групп давления и лобби является то, что они не являются общественно-политическими организациями, не носят массового характера, часто не афишируют свое участие в политике, формально не выдвигают кандидатов на выборах, т.е. в большей мере выступают как непубличные игроки на политическом поле.

В отечественной социологии иногда эти три понятия понимают как синонимы. Но это неверно, поскольку между ними существуют и качественные различия.

Сущность политического лоббизма

Под группой интересов как социальной базы политического лоббизма понимают совокупность индивидов, взаимодействующих друг с другом на основе общности интересов путем формальных или неформальных связей. Одни группы интересов могут иметь свои собственные неформальные правила общения и совместных действий, тогда как другие, носящие более формальный характер, вырабатывают вполне определенные условия сбора и согласованного взаимодействия.

В основе деятельности этих образований лежат групповые интересы их членов. Причем эта деятельность часто выходит далеко за рамки политической сферы. Такие группы интересов создаются, например, фанатами спортивных команд, музыкантов и т.п. По своей сути они близки к социальным движениям, только не являются такими же массовыми и могут не иметь атрибутов формальной организации. Политика не всегда является их главной сферой активности.

Наличие групп интересов в обществе – результат социального взаимодействия. По мере своего развития общество структурируется в развитую совокупность разнообразных конкурирующих и сотрудничающих между собой социальных групп. В ходе взаимодействия групп происходит согласование различных потребностей, их иерархизация и выработка общегрупповых целей, т.е. агрегация интересов.

Социальная группа, которая артикулирует свои интересы в общественной среде и стремится их институционализировать, получила название группы интересов. Члены группы могут иметь не только общие интересы, но и ценности, ориентации и другие характеристики.

В политической социологии группы интересов изучаются и как способ социализации индивида , приобретения им своей идентичности. Группы могут становиться участниками политического процесса, если их интересы находят выражение в политической среде. В этом случае интересы преобразуются в требования, побуждающие органы государственной власти и других участников политической жизни к конкретным практическим действиям. Выходя в публичную сферу, группы интересов становятся на путь институционализации, т.е. закрепления своего места в процессе принятия решений и сферы интересов, которые они отстаивают. Они стремятся к реализации своих требований, например, путем принятия государственными институтами, органами местного самоуправления, частными организациями (в том числе бизнес-структурами) конкретных решений. Таким образом, группа интересов – это такая социальная группа, которая стремится выразить, добиться реализации и институционализировать свои интересы в общественной среде.

Группы интересов рассматриваются в социологии в рамках разных общих концепций, моделей. Родоначальником теории заинтересованных групп как структурной основы рассмотрения взаимоотношений между государственной властью и гражданами был А. Бентли. Он рассматривал общество через совокупность различных групп интересов, причем количество групп в конкретный момент ограничивается интересами, ради которых они созданы и действуют. Характерными чертами групп интересов в рамках корпоративистской модели (по Ф. Шмиттеру) является то, что они иерархически упорядоченные и функционально дифференцированные.

Существует несколько вариантов классификации групп интересов: традиционные; институционализированные; различающиеся по целям – группы защиты и группы продвижения конкретных целей (Ж. Блондель); по характеру членства – закрытые и открытые для вступления в них; по характеру преследуемой выгоды – преследующие коллективную выгоду и преследующие узкогрупповую выгоду (Т. Мэттьюз).

Возникновение и функционирование групп интересов рассматривается в современном обществе как положительный фактор, свидетельствующий о его демократичности.

Что касается групп давления как организационной основы формирования политического лоббизма, то они близки по своей сути к группам интересов. Но они являются более постоянными и естественными участниками политического процесса, поскольку под группой давления обычно понимается объединение людей, которое специально создается с целью влияния на ход политического процесса путем отстаивания интересов своих членов. Такое объединение становится выразителем групповых интересов в правительственных центрах принятия решений.

Существование групп давления (так же как и групп интересов) является важным компонентом демократического процесса, поскольку они выполняют функцию коммуникативного канала между органами власти и теми, на которых эта власть направлена. Как писал А. Бентли в своей работе "Процесс осуществления правительственной власти: изучение общественных давлений" (1908), воздействие групп па государственное управление является динамическим процессом, в ходе которого осуществляется продвижение интересов в сфере правительственной власти с целью заставить ее подчиниться воле и влиянию групп. Таким образом, политический процесс А. Бентли представлял как результат воздействия "групп, давящих друг па друга, формирующих друг друга и выделяющих новые группы и групповые представления для посредничества в обеспечении общественного согласия".

М. Дюверже отмечал, что группы давления представляют ограниченное число граждан с особенными или частными интересами, чем они отличаются от партий, которые опираются на поддержку широких слоев населения. Их отличие от партий также заключается в том, что они не стремятся к захвату власти или к участию в ее отправлении.

Группы давления не являются официальными участниками выборов. Их цель в ходе избирательной кампании может состоять в поддержке определенных кандидатов, выдвигаемых основными участниками выборов (например, партиями и т.п.), путем влияния на электорат. Если поддерживаемый группой давления кандидат будет избран, ее члены в последующем рассчитывают на него при продвижении своих интересов.

Заслуживает внимания классификация "групп давления" Т. Мэттьюзом, который предлагает различать их: по статусу – группы инсайдеров, систематически контактирующих с правительством, и группы аутсайдеров, не имеющих связей с правительством; по наличию у группы функции – когда, например, ставится цель получения материальных выгод (корпоративные группы), или отсутствию такой функции, когда группы сосредоточены только на политических целях.

По характеру деятельности группы давления делятся на одноцелевые и многоцелевые. Относящиеся к первому типу группы давления стремятся повлиять, например, на прохождение в парламенте одного законопроекта и существуют для достижения только этой конкретной цели. Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач только одного типа. В этой связи заслуживает внимания классификация групп давления, данная М. Дюверже, который выделил среди них специальные группы давления, занимающиеся только политической деятельностью (например, парламентские), и частичные , для которых оказание политического давления является только одной из функций.

Распространена также градация групп давления по территориальному признаку (на общегосударственном уровне или в отдельных регионах), по уровню и масштабам деятельности (только в парламенте, парламенте и правительстве, в региональных органах власти, местном самоуправлении), а также по этническому признаку.

Субъекты давления – это те структуры, которые создаются для воздействия на государственные учреждения в частных интересах (Н. Джордан). Отечественный исследователь С. П. Перегудов предлагает применительно к России рассматривать субъекты давления как особую категорию групп давления в силу той исключительной роли, которую они играют в российском политическом процессе. Таким образом, группы интересов могут самостоятельно осуществлять действия, квалифицируемые как политическое давление (становясь фактически группами давления), либо создавать для осуществления этой функции специальные структуры, предназначенные для влияния на государственную политику в интересах группы.

Если группы интересов представляют прежде всего социальный феномен, то группы давления (и субъекты давления) – феномен преимущественно политический, базирующийся на тех связях, которые возникают между членами группы, субъектами давления и институтами политической власти.

Третьим из названных нетрадиционных участников политического процесса являются лобби. Для того чтобы выделить качественные отличия лобби от двух предыдущих, необходимо обратиться к предыстории возникновения лоббизма. В средневековой Англии словом "лобби" называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастырях. Позже ими стали обозначать вестибюль и коридоры в здании английского парламента, куда депутаты палаты общин уходили голосовать. В связи с отсутствием специальных кабинетов депутаты были вынуждены оставаться долгое время в этих коридорах Вестминстерского дворца, где их настигали, хватая за пуговицы сюртуков, первые лоббисты – толпы просителей со всех концов страны с жалобами и ходатайствами.

Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII – начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось открытое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов. Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязывающий их регистрироваться и отчитываться о своей деятельности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного иностранного субъекта, который занимался лоббистской деятельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

Позднее, в 1964 г., термин "лоббирование" в США начал обозначать "покупку голосов за деньги в коридорах Конгресса", т.е. изначально лобби рассматривали как коррупционную составляющую. Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности термина "лоббизм" в западной социологии приходился на 50–60-е гг. XX столетия.

Под лоббизмом (англ, lobbyism, от lobby – кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменною обращения либо другими способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп ши частных лиц, цель которых – добиться принятия или отклонения законопроекта.

Некоторыми отечественными исследователями лоббирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения (Толстых).

Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского процесса взаимодействия государства и гражданского общества в целях принятия определенных политических решений. Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнительную и судебную власть. По определению английского исследователя С. Э. Файнера, под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам.

Таким образом, лоббизм как процесс выступает в качестве специфической деятельности людей по оказанию давления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Это – система и практика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государственных органов.

План.

1. Понятие «лоббирование».

2. Формы организации лоббирования.

3. Правила лоббирования.

Процесс лоббирования сдержи-вает командную деятельность властных структур и ограничивает всесилие директивности аппарата государственной власти.

Необходимость лоббирования обусловлена неизбежным осуществ-лением множества различных мнений по самым различным проблемам общества. Главным образом это касается профессиональных и территориальных интересов.

Лоббирование упорядочивает различные точки зрения и повышает ответственность власти перед организованными группами влияния.

Отраслевое лоббирование имеет особое значение для областей, где от большинства предприятий одной отрасли зависит жизнь целых городов и районов. Так, на балансе текстильных предприятий Ивановской области по-прежнему находятся пионерские лагеря, стадионы, объекты незавершенного строительства, отопительные коммуникации и т.д.

Таким образом, в Государственной Думе появляются не предста-вители партийных организаций, а выразители интересов отдельных производств и отраслей. Поэтому не случайно современная российская власть имеет очевидный отраслевой оттенок. Такая защита отдельных интересов не должна входить в противоречие с законом.

Сегодня в России правительство и вся кредитно-финансовая система Центрального Банка и Министерства финансов находится под сильным давлением различных кругов лоббистов, которые «выбивают» дешевые кредиты, налоговые льготы, завышенные пенсии для специалистов собственных ведомств.

В России лоббирование все еще носит дикий характер, нередко протекающий в условиях криминальной обстановки и коррупции. Активная роль в этом паблик рилейшнз поистине неоценима.

Процесс лоббирования в российской экономике в основном преследует следующие цели:

1) Участие в формировании национального бюджета. В Государственной Думе при его рассмотрении и принятии наибольшее давление оказывают аграрники, топливно-энергетический военно-промышленный комплексы, которые выбивают для себя максимально возможную долю бюджета.

2) Перераспределение льготных кредитов, лицензий, квот, акцизов по экспорту и импорту. Сегодня в Россию 9 из 10 автомобилей поставляется бесплатно с учетом их дальнейшей реализации различным льготным категория - ветеранам, инвалидам, чернобыльцам и многим другим.

3) Создание системы эффективных налогов и льгот по ним. В парламенте идет жесткое сопротивление со сторон органов исполнительной и законодательной власти упорному стремлению творческих союзов добиться налоговых льгот. Противодействие мотивируется тем, что стоит эти льготы ввести, как творческие союзы превратятся в «крышу» для массы сомнительных коммерческих структур.

4) Добиться справедливого урегулирования таких важнейших вопросов национальной экономики, как приватизация, продажа или выделение земли, регистрация банков и многих других.

К сожалению, наша страна и сегодня лидирует во всем мире по количеству чиновников во властных структурах. Причем для российских чиновников в отличие, скажем, от американских и японских, нет обязательной финансовой отчетности в случаях персональной отставки. Но когда высокий чиновник одновременно является и избранником народа и представителем лоббистской группировки, практически невозможно провести в его действиях, поступках, мотивах четкую грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией.

Мы уже давно привыкли, что совершенно обыденной вещью в прессе, на телевидении, радио, с парламентской трибуны ста-ли обвинения в коррупции, связях с мафией и т. п. Конечно же, одной из главных причин наличия элементов «дикого» лоббизма является отсутствие законодательной базы этого явления. Такое законодательство необходимо для того, чтобы лоббизм из орудия произвола и криминала превратился в чрезвычайно престижную форму поддержки российского предпринимательства.

В настоящее время можно выделить три основных направления влияния бизнеса на правительственные круги и законодательную власть.

Криминальный , связанный с подкупом, взятками, т. е. коррупцией, очень часто приводит к тяжелым последствиям для себя и окружающих.

Легальный путь включает два способа:

1) лидеры коммерческих структур сами идут в политику, что не всегда оправдано, но достаточно популярно;

2) наиболее эффективно и цивилизованно - влияние на политические решения с соблюдением закона и пра-вовых норм. Это требует продолжительной и кропотливой работы с властными и законодательными структурами. Это наиболее ха-рактерно при решении таких основных вопросов, как оказание влияния на процесс законотворчества.

Российский парламент составляют представители субъектов Федерации, отдельные фракции и группы, имеющие конкурирующие интересы. Эффект разногласий может быть сбалансирован специальным механизмом лобби. В России интересы банковского, нефтепромышленного, аграрного и оборонного секторов отстаиваются на организованной основе. В парламенте сложились формальные механизмы влияния граждан и организаций на представителей исполнительной и законодательной власти. Это происходит, не смотря на отсутствие закона о лоббировании.

Организации и граждане могут адресовать свои предложения, замечания по законодательству депутатам Государственной Думы, Совету Федерации, законодательным органам субъектов РФ на местах. Президенту у нас в России, так же как и в США, большую часть законопроектов пишут не политики, а государственные служащие.

Основная законодательная работа осуществляется 28 комитетами Государственной Думы. Сюда относятся комитеты по экономической политике, аграрным вопросам, обороне, промышленности, энергетике, строительству, образованию, комитет внешних экономических связей и т.д.

Создание проекта каждого закона и процесс прохождения его через Госдуму ведется соответствующим комитетом. При этом нередко практикуется дополнительное включение в ту иную депутатскую комиссию представителей заинтересованных организаций.

Например, при разработке Закона об альтернативной службе к депутатам Госдумы поступило обращение ответственных работников оборонного ведомства, подписанное многими командующими округами. В этом обращении говорилось о том, что в случае принятия этого закона рубежи России охранять будет некому.

Представляет практический интерес опыт Парламента Великобритании в поощрении участия лоббистов в рассматриваемых вопросах. Так, возможность заинтересованных групп выразить свою реакцию предоставляет издаваемый парламентом «зеленый документ» (green paper), который является первичным, дискуссионным и предшествует выпуску законопроекта.

По результатам дискуссии издается «белый документ» (white paper), содержащий реакцию на «зеленый». Этот «белый доку-мент» является основой для окончательного принятия законо-проекта. Если на стадии «зеленого документа» реакция привет-ствуется, то после издания «белого документа» время для эффективного лоббирования упущено.

Российские парламентарии придают большое значение получению достоверной информации по наиболее ост-рым проблемам российской экономики:

О состоянии нацио-нального и мирового рынков,

Действительного потенциала эко-номики и научно-технического прогресса в ведущих странах ми-ра,

О возможных инвестициях внутри страны и за рубежом и многим другим проблемам.

Все это необходимо знать, чтобы при обсуждении решающих для страны вопросов не поставить в менее выгодные условия отечественных производителей и не навредить национальным интересам России в целом. В связи с этим целесообразно иметь при парламенте постоянно дейст-вующие группы по связям парламентариев с другими ветвями власти и, несомненно, по связям с общественностью.

Коммерческие структуры, руководители предприятий и фирм нередко используют элементы «мягкого» лоббирования, помогая «своему» депутату связать интересы своего электората с законо-проектами, проходящими через парламент.

Одним из таких элементов может быть приглашение депута-та посетить открытие новой автоматической линии, презента-цию достижений коммерческой фирмы. В процессе такого зна-комства можно неназойливо и по существу обсудить возможную помощь по реализации задуманных проектов, модернизации оборудования и т.д.

Это «мягкое» лоббирование может сослужить хорошую службу и депутату. Такое взаимодействие предоставляет ему возможность получе-ния более объективной информации на местах, профессиональ-ных консультаций, оказания благотворительной помощи другим общественным организациям.

При любом лоббировании действуют два обязательных условия:

1. С точки зрения информационного обеспечения нужны специалисты, знающие сам вопрос лоббирования, вла-деющие компетентными аргументами и данными, которые обосно-вывают важность предлагаемого решения.

2. Для реализации механизма лоббирования нужны опера-тивные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений.

Формы организации лоббирования

Лоббирование может быть закрытым и открытым.

Закрытое лоббирование - это лоббирование интересов групп предпринимателей через их представителей во властных структурах, работа с избранными или назначенными руководителями властных структур и депутатским корпусом.

Для этого предпринимательское сообщество может непосредственно выдвигать в органы власти своих представи-телей или склонять к сотрудничеству представителей власти, выбранных от других сообществ.

Открытое лоббирование предполагает участие в открытых обсуждениях проблем, связанных с бизнесом.

Такие обсуждения в виде парламентских слушаний, экспертных комиссий, консультаций и т.д. проводятся, к примеру, в Государственной Думе России. Обсуждение проблем может инициироваться и СМИ, которые нередко апеллируют к мнению крупных и известных руководителей предприятий.

Как правило, организация лоббирования предполагает поиск во властных структурах лиц, заинтересованных в сотрудничестве с предпринимательским сообществом. С этой целью служба по связям с общественностью собирает информацию о действующих работниках властных структур. С целью привлечения к со-трудничеству интересующих лиц из органов власти их приглашают на презентации, юбилейные мероприятия, на предприятия в ка-честве экспертов. Кроме того, между заинтересованными лицами могут устанавливаться просто дружеские отношения. В дальнейшем все эти отношения формализуются через оплату услуг пред-ставителей органов власти. При этом все делается на легальных основаниях.

При продвижении своих представителей в органы власти выби-раются наиболее преданные производству работники. Их связь с предприятием после выдвижения во властные структуры не преры-вается. Здесь можно говорить о диверсификации бизнеса в политику.

Задачами лоббистов являются:

1) защита интересов своего предприятия,

2) оценка действий представителей государственной власти с позиций интересов своего предприятия,

3) поиск достоверной фактической информации, необходимой для ведения своего бизнеса,

4) доведение до органов власти точки зре-ния предпринимателя по важнейшим государственным проблемам.

За рубежом, особенно в США, лоббирование превратилось в большой самостоятельный бизнес, затраты на который составляют сотни миллионов долларов. Лоббированием занимаются преимущественно крупные фирмы. Однако это не исключает участие в нем предпринимательских сообществ, трудовых союзов и групп граждан. К примеру, представляющих молодежное движение.

В России лоббирование наиболее перспективно именно для предпринимательских сообществ. Это связано с тем, что число крупных, финансово крепких предприятий, способных влиять на государственную власть, невелико.

Государственная система в России сегодня нуждается в «подпорках» со стороны предпринимательских сообществ. Это вполне нормально, если не нарушает конституционных основ государства, свободу слова, права избирателей, систему политических партий и т.д.

Политический смысл лоббизма. Ступени системного процесса лоббирования. Парламентаризм как политический источник лоббизма в Великобритании. Американская модель лоббизма. Специфика российского лоббизма.

Дефиниция «лоббизм» обозначает деятельность отдельных физических лиц или группировок в отношении органов государственной власти с целью оказать влияние на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов и административных решений. Основными факторами, определяющими сущность лоббизма, являются групповые интересы и государственные органы власти. В целом явление лоббизма необходимо рассматривать в зависимости от степени открытости и демократичности политической системы. В рамках теории лоббистского плюрализма считается, что групповые интересы многочисленны и конкурируют между собой, самостоятельно определяют свои интересы и выбирают лидеров . Теория лоббистского корпоративизма предполагает иерархическую упорядоченность и ведущую роль государства в выявлении и организации интересов .

Американские политологи считают, что главная роль лоббизма заключается в том, чтобы представлять интересы граждан перед государством, осуществлять политическое участие в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики; повышать образовательный уровень, заинтересовывать как членов своих организаций, так и государственных чиновников, общественность в целом; участвовать в создании новых инициатив для госаппарата; следить за выполнением принятых государственных программ по решению тех или иных проблем.

Лоббизм предполагает как деятельность профессионалов, так и общественных организаций. По мнению известного американского политолога Д. Трумэна, лоббизм - это естественное право граждан представлять свои интересы при помощи лидеров групп влияния . В американском юридическом словаре лоббисты рассматриваются как люди, которые действуют на профессиональной основе и убеждают законодателей принимать нужные и отклонять невыгодные для них либо для их клиентов законы .

Британский исследователь К. Кумс отмечает, что в западной политологии лоббизм определяется, с одной стороны, как возможность реализации прав каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству, с другой стороны, как деятельность профессиональных сотрудников, нанятых определенными группами для представления их интересов в процессе формирования государственной политики .

С. П. Перегудов и Н. Ю. Лапина в коллективной монографии «Группы интересов и российское государство» трактуют лоббистскую деятельность как «совокупность целенаправленных усилий групп интересов по продвижению своих требований в органах власти и управления различного рода» .

В условиях развитой системы функционального представительства и высокого уровня агрегирования групповых интересов лоббистские группировки, выступающие от имени широкого спектра интересов, действуют на сравнительно узком пространстве нормотворческой инициативы. Результатом борьбы разнонаправленных группировок оказывается выравнивание баланса сил, что нс даст возможности одним интересам добиваться своих целей за счет других. Западные исследователи уже не раз обращали внимание на то обстоятельство, что соревновательность интересов является важнейшей основой фундамента гражданского общества.

Политический смысл лоббизма заключается в том, что:

• лоббистские группы выполняют функцию посредничества между гражданами и государством, прежде всего в сфере обмена информацией;
• лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов, позволяет выработать способы и механизмы сопоставления специфических интересов отдельных граждан и лиц, определить их приоритетность;
• лоббизм дополняет систему парламентского представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности; через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными .

Лоббизм, таким образом, это нс просто артикуляция и представление интересов тех или иных групп во властных структурах. Это процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической. Лоббизм как форма продвижения группами своих интересов - феномен, характерный в той или иной степени для любых политических систем. Характер системы и каналов взаимодействия общества и государства определяет удельный вес лоббизма в механизмах этого взаимодействия .

Необходимо обратить внимание на то, что системный процесс лоббирования предполагает следующие ступени :

• формирование конкретного интереса;
• определение лоббистской цели;
• организационное оформление субъекта, осуществляющего лоббистскую деятельность;
• определение форм, методов и способов осуществления лоббистской деятельности;
• выявление адресата давления - объекта лоббистской деятельности;
• организацию лоббистского давления;
• результат лоббирования;
• последствия от принятия и исполнения решений или непринятия решения .

Организации, занимающиеся лоббированием групповых интересов, используют методы, предполагающие возможность проследить реализацию лоббируемого вопроса до конца. Предоставление необходимой информации во властные структуры обеспечивает подачу сведений по лоббируемому вопросу в наиболее выгодном свете. Важный и достаточно часто используемый метод организованных лоббистов - предоставление готовых законопроектов с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения данного законопроекта по многочисленным ступенькам законодательного процесса, отстаивание позиций своей заинтересованной группы по продвигаемому законопроекту.

Кроме того, профессиональные лоббисты, имеют разнообразные связи в государственных органах власти и большие возможности для неформальных контактов, и это является, как правило, привилегией бывших государственных деятелей и служащих, ушедших в лоббисты. Разумеется, результативность деятельности организованных лоббистов в достижении их групповых интересов гораздо выше, чем у граждан, выступающих в качестве индивидуальных лоббистов своих или даже общественных интересов .

Помимо традиционного инструментария при лоббировании используются такие методы и возможности, как создание общественного мнения, рейтинги. Создание общественного мнения - эффективный инструмент лоббирования в пользу какого-либо лица, программы или действия. Этот способ лоббирования получает многократное звучание, когда он квалифицированно подается в средствах массовой информации.

Для понимания генезиса политической сущности лоббизма целесообразно рассмотреть опыт Великобритании, где, согласно общепринятому мнению, зародилось это явление. Анализ генезиса лоббизма в Великобритании предполагает исследование структуры парламентской власти и той роли, которую играет лобби в принятии законодательных решений. Первоначально парламент возник как место совещания с духовными и светскими лордами, прообразом его являлся Королевский совет. Длительное время обе палаты парламента были равны в своих законодательных правах. Положение изменилось во второй половине XIX - начале XX в., когда в результате парламентских реформ верхняя палата фактически была превращена в консультативный орган. Таким образом, современный английский парламент - это преимущественно палата общин. В настоящее время она насчитывает 650 членов, выбранных по принципу относительного большинства. Достоинство подобной модели состоит в том, что она создает основу для формирования двухпартийной системы, смысл которой заключается в попеременном нахождении у власти двух партий. Именно эта система стала одной из причин стабильности государственного строя и мягкой смены политического курса в этой стране. Таким образом, процесс лоббирования и вся направленность корпоративных интересов строится вокруг двух ведущих политических партий.

К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в парламенте, правительственные юристы; подготовку и прохождение законодательных актов контролирует ряд правительственных комитетов. На данном этапе и осуществляются контакты с заинтересованными лицами - лобби. При этом английский лоббизм, в отличие от США, менее силен, менее урегулирован законодательно и концентрируется не в Вестминстере, где заседают английские законодатели, а в районе Уайт-холла, где располагаются важнейшие правительственные учреждения.

При существующей в Великобритании организации власти парламентский контроль над правительством не является достаточно эффективным. Парламентскому большинству приходится контролировать как бы самого себя. Тем не менее политические традиции и гражданское общество не позволяют развиться злоупотреблениям, которые могли бы возникнуть при данной организации власти в контексте иной политической культуры .

Для анализа генезиса лоббизма и новых тенденций его развития представляется показательным также опыт США - страны, имеющей политико-правовые основы развития данного явления. Анализ этой модели позволяет выявить важную особенную деталь: американская модель лоббизма более открыта и не только связана с партийными процессами, но в первую очередь нацелена на лоббирование интересов финансово-промышленных групп.

В 2000 г. в США на оплату деятельности лоббистов было потрачено почти 1,6 млрд долл. В настоящее время в одном только конгрессе действуют более 15 тыс. официальных лоббистов. Из них более тысячи - представители зарубежных компаний и фирм . В 2000 г. лоббистской деятельностью занимались 129 бывших членов конгресса США, - в большинстве своем они представляли интересы крупных корпораций. Согласно закону бывший конгрессмен может заниматься лоббизмом через год после того, как он перестанет заниматься законодательной деятельностью.

Предпринимательские круги представлены такими ассоциациями, как Торговая палата США (объединяет около 30 тыс. штатных и местных палат), Национальная ассоциация промышленников (членами являются 75 % всех промышленных компаний США), Национальная федерация независимого бизнеса (500 тыс. компаний), Национальная ассоциация малого бизнеса (400 тыс. компаний) .

Лоббистские фирмы действуют на всех уровнях власти в США. Согласно определению, данному Lobbying Disclosure Act, принятому в 1995 г., лоббистом считается человек, который тратит не менее 20 % своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долларов в течение шести месяцев. Лоббисты и лоббистские фирмы обязаны регистрироваться в органах власти, при которых они действуют .

Общественные организации как в США, так в большинстве европейских стран выступают в качестве лоббистских объединений. Они собирают информацию по интересующему их вопросу и передают ее представителям средств массовой информации; их задача заключается в том, чтобы привлечь внимание общественности и сформировать определенное общественное мнение. Средства массовой информации информируют общество о политических кампаниях и мнениях конкурирующих политиков и организаций. Для поддержки избирательных кампаний создаются избирательные группы поддержки. Деятельность лоббистов в пользу избирательных групп поддержки осуществляется по следующим направлениям:

• сбор информации о ситуации, сложившейся в законодательных органах власти, выработка рекомендаций стратегии и тактики работы с ними, проведение рекламных и пропагандистских кампаний;
• осуществление связи с местными комитетами политических партий с целью донести до них требования групп особых интересов, включить эти требования в программы партий, договориться о поддержке определенных кандидатов;
• поддержка связи с законодателями, общественная экспертиза в подготовке законодательных актов, привлечение экспертов;
• распределение средств, полученных от жертвователей;
• организация социологических исследований и опросы общественного мнения.

Таким образом, лоббизм как политический феномен является важнейшей формой представительства интересов общества и предполагает деятельность отдельных лиц или заинтересованных групп по продвижению своих интересов в органах власти.

Лоббизм представляет собой процесс оказания влияния на органы государственной власти в интересах отдельных лиц или групп с целью принятия или отклонения тех или иных решений. Возникновение лоббизма обусловлено необходимостью выражения и отстаивания интересов корпоративных образований в органах государственной власти.

Термин «лобби» пришел в английский язык из средневековой латыни и первоначально означал крытую площадку для прогулок, коридор. С 1553 года так стала называться прогулочная площадка в монастыре, столетие спустя – помещение для прогулок в палате общин в Англии. Переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход связан с тем, что во времена образования английского парламента в XIII веке его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви.

Политический оттенок термин приобретает в конце XVIII века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб», впервые заложила основу для развития этого явления через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины XIX века «лобби» и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под ним стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.

Но существуют и другие мнения. Так в некоторых российских и зарубежных источниках распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже XVIII – XIX веков. Именно в вестибюле этой гостиницы, лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона.
Практически в тоже время происходит и профессионализация этого явления. Во времена президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861 - 1865 годах, возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп.

На сегодняшний день лоббирование повсеместно является наиболее распространённой формой воздействия групп интересов на органы власти. Под группой интересов следует понимать такую социальную группу, между членами которой существуют устойчивые связи, идентичность, общность осознанных потребностей и целей, ради достижения которых она стремится оказывать влияние на процессы выработки и реализации государственной политики без непосредственного осуществления власти. Есть группы, основанные на чётко определенных экономических интересах. Они устанавливают взаимовыгодные связи с правительством.

Таким образом, лоббизм – это любая попытка группы или индивидуумов повлиять на принятие решения органом государственного управления. Попытки могут быть прямыми – призыв к тем, кто принимает решение, как в исполнительной, так и в законодательной ветви власти, или непрямыми (например, попытка повлиять на общественное мнение). Может состоять из устных и письменных усилий, направленных на убеждение, взносов, на проведение кампаний, пиар-кампаний, исследований, предоставляемых в комитеты законодательного органа и формальные свидетельства перед заседаниями таких комитетов. Лоббистом может быть член группы людей, объединенных общим интересом, профессионал, желающий представлять интересы любой группы, или частное лицо. В США Федеральный закон норм лоббирования (1946) требует, чтобы лоббисты и группы, которые они представляют, регистрировались и представляли отчеты о полученных средствах и расходах. Однако нет единого мнения об эффективности регистрации как механизма контроля. Полноту и точность официальных отчетов лоббистов трудно проверить. Существует точка зрения, что регистрации лобби явно недостаточно для его действенного регулирования.

По мнению западных исследователей, к особенностям лоббистской деятельности относится использование лоббизма в качестве инструмента самоорганизации гражданского общества, с помощью которого обеспечивается общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, осуществляется прямое или косвенное влияние на принятие политически значимых решений. Лоббизм позволяет представлять и отстаивать общественные и групповые интересы в органах государственной власти, это также способ взаимного согласования разнообразных интересов.

При анализе характера взаимоотношений власти с бизнесом и обществом в царской дореволюционной России можно придти к выводу, что у лоббизма в России есть вполне определенные корни. На рубеже XIX – XX веков можно выделить ряд институтов, через которые осуществлялось взаимодействие власти и общества. Основные из них – это торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации (советы), биржи. К этому времени в России сложился механизм взаимодействия бизнеса и государства. Процесс продвижения бизнес-интересов был регламентирован, и эти интересы учитывались при принятии правительственных решений. Ещё в стихотворении Николая Алексеевича Некрасова «Размышления у парадного подъезда» (1858) есть намеки на определенный механизм взаимодействия власти и народа, который действовал в то время и который сродни современному лоббизму. Вот пару строк из этого стихотворемия:

Вот парадный подъезд. По торжественным дням, Одержимый холопским недугом, Целый город с каким-то испугом Подъезжает к заветным дверям;……..

До 80-х годов XX века было принято полагать, что лобби, лоббизма, лоббистских отношений в нашей стране нет и быть не может. Сами эти слова считались вульгарными и даже ругательными. Однако в действительности лоббизм существовал во все годы существования советской власти. Этому свидетельствует появление такого термина, как «толкач», под которым подразумевали человека, который отвечал за связи с администрацией, решение наиболее щепетильных вопросов. Потребности планирования, определения общегосударственных целей и распределения приоритетов невольно подтолкнули систему к созданию довольно мощных лоббистских структур как в правительстве, так и в самом ЦК КПСС и Политбюро, просто формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными. Именно из того времени вышли «три источника, три составные части» нынешнего российского лоббизма: военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный.

Появление современного лоббизма в России приходится на 1990-е гг. и связано с процессом формирования групп интересов, где особую роль стали играть неколлективные, т.е. не основанные на добровольном объединении граждан, группы давления (финансово-промышленные группы, концерны, банки, акционерные общества). Скорее по экономическим, нежели по политическим причинам стали формироваться новые лоббистские структуры. Образование негосударственных форм собственности создало экономическую базу для возникновения лоббизма экономических интересов и отдельных социальных групп.

Активная лоббистская деятельность групп интересов в России определяется сохраняющимся у государства – объекта давления – целым рядом инструментов воздействия. Государство остается крупным собственником, активы которого представлены пакетами акций в акционерных обществах, закрепленных в федеральной собственности, акциями субъектов Федерации, приобретенными в хозяйственных организациях и на предприятиях, созданных добровольно на законодательной основе. Государство представляет собой крупнейшего собственника прежде всего в сфере природных ресурсов, недвижимости, результатов интеллектуальной деятельности. Органы власти разного уровня обладают монопольным правом распределять бюджетные ассигнования, что порождает лоббизм.

Объектами лоббизма в России являются: Администрация Президента РФ, обе палаты Федерального Собрания и их депутаты, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и администрации субъектов РФ и т.д. Наиболее значимым объектом лоббистской деятельности признается Государственная Дума Федерального Собрания РФ.

Характеризуя современную практику лоббирования интересов в России, следует прежде всего отметить её преимущественно неформальный характер, обусловленный неразвитостью каналов взаимосвязей общества и власти, отсутствием нормативно-правового регулирования данного рода деятельности в стране, слабостью институциональной системы. Отличительными чертами российского лоббизма являются: влияние «личного» фактора в процессе принятия решений, неформальный или кулуарный характер большинства договоренностей.

Применяемые лоббистами приёмы варьируются в зависимости от сути вопроса, от того, кто поддерживает проект или находится в оппозиции, от состояния общественного мнения. К самым распространённым приёмам относятся: личные контакты с теми, кто принимает решения, мобилизация влиятельных групп избирателей, пропаганда своей позиции путем рассылки письменных материалов и т.д.

Чтобы добиться успеха в выработке политики, лоббисты создали и применяют метод «точечного нажима». Уже оказывая влияние на процесс принятия решения, лоббисты стараются склонить на свою сторону и обладающих властью чиновников.

Лоббизм в России может выступать, как механизм внеправового воздействия на органы государственной власти, инструмент реализации интересов отдельных групп давления, не согласованных с национальными интересами и целями государственной политики. Лоббизм зачастую блокирует необходимые управленческие решения, препятствуя реализации общественно значимых проектов, и нередко служит способом обогащения определенных социальных групп.

Говоря о тенденциях в сфере лоббистской деятельности, необходимо отметить, что группы интересов все активнее стали включать в практику своей деятельности методы экономического и информационного давления.

Характерной является и тенденция институционализации представительства интересов бизнеса в политике. Её подтверждают: регулярные встречи Президента России и Председателя Правительства РФ с представителями делового сообщества; участие бизнесменов в совещательных и консультативных органах при Правительстве РФ и Администрации Президента, палатах Федерального Собрания, губернаторах; участие представителей бизнес-сообщества в различных форумах, конференциях и круглых столах, их выступления по актуальным проблемам в средствах массовой информации. Основой неформального взаимодействия являются встречи на неформальном уровне представителей бизнес-структур с представителями органов власти и управления.

В России лоббизм считается одним из видов коррупции. Работа над законопроектом, который регулировал бы общественные отношения в области взаимоотношений власти и общества, началась в 1990-х годах в недрах Верховного Совета Российской Федерации. Однако специального федерального законодательства о регулировании этой деятельности до сих пор нет.

Вследствие чего, по мнению Международной ассоциации бизнес-коммуникаторов, лоббизм в России носит нецивилизованный характер, проще говоря, сводится к взяткам, откатам и коррупции. А на федеральном уровне вместо прямого денежного стимулирования представители власти всё чаще просят должность или долю в бизнесе.

В российском законодательстве есть отдельные нормы и положения, регулирующие исходные лоббистские начала и взаимоучастие субъектов лоббистских правоотношений, однако этого сегодня уже недостаточно. Необходимы специальные федеральные законы, федеральные ведомственные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые регулировали бы взаимоотношения между бизнесом, обществом и властью более полно.